Finances publiques

Un exercice d'équilibriste

11 Décembre 2013 Par Jean-Michel Gaudron
Jean-Claude Juncker
Jean-Claude Juncker avait en charge le Trésor. Un portefeuille désormais dans la poche de Pierre Gramegna. (Photo: Christophe Olinger)

Ces dernières années, les comptes de l’État se sont dégradés sur fond de crise économique.

Le nouveau gouvernement promet de faire «une politique meilleure et plus juste avec moins d’argent».

Un effort particulier sera fourni sur la communication et la transparence.

Sur le terrain glissant de la crise économique et financière globale, les finances publiques luxembourgeoises ont, ces dernières années, dérapé; et le plan de sauvetage des banques systémiques (Bil et BGL BNP Paribas) en 2008 n’a évidemment pas contribué à la bonne tenue des indicateurs financiers. Certes, les derniers chiffres du comité de prévision sur lesquels ont planché les partis de la coalition tablent, pour 2013, sur un solde nominal de l’administration publique proche de l’équilibre (-0,2% du PIB ou -96 millions d’euros) et solde «structurel» de +1% du PIB. On serait alors au-delà de l’«objectif budgétaire à moyen terme» (OMT) de +0,5% du PIB. On est évidemment loin des 1,3 milliard d’euros de capacité de financement de 2007…

Pour autant, le gouffre de l’administration centrale (plus de 800 millions d’euros de déficit) pèse sur la dette publique, laquelle s’élève à plus de 15 milliards d’euros, soit 29,2% du PIB au niveau de l’administration publique (il n’était que de 6,7% en 2007).

«Le gouvernement est déterminé à redresser la situation au cours de la législature et a le courage d’attaquer les problèmes budgétaires par le biais de réformes structurelles. Il poursuit l’objectif de faire mieux avec moins de moyens», annonce, en préambule, le programme gouvernemental. Il s’inscrit, en cela, dans la parfaite lignée des programmes de chacun des trois partis de la coalition, qui avaient tous mis l’accent sur l’urgence de la situation et la nécessité d’agir. «Faire une politique meilleure et plus juste avec moins d’argent» figurait d’ailleurs, noir sur blanc, sur le programme du DP. Rien d’étonnant quand on sait que ce volet des finances publiques faisait partie des points sur lesquels les libéraux n’entendaient pas lâcher le moindre gramme de lest au moment d’entamer les négociations à trois.

Globalement peu fourni en chiffres précis, la profession de foi du nouveau gouvernement fixe tout de même deux objectifs précis: atteindre d’ici à 2018 un solde structurel des finances publiques d’au moins +0,5% du PIB et maintenir la dette publique sous la barre des 30% du PIB, ce qui en soi ne fait que répondre aux critères de Maastricht.

Hausse de la TVA: les Verts devront s’y faire

Là où le comité de prévision (instance jusque-là informelle qui sera institutionnalisée et renforcée sous le titre de Comité économique et financier national) tablait sur un besoin de consolidation de l’ordre de 1 milliard d’euros en 2015, puis 1,4 milliard en 2016 afin de rester dans les clous, le gouvernement, lui, estime ce besoin de consolidation annuel à environ 1,5 milliard d’euros.

Pas question, pour autant, de parler de mesures d’austérité. Il s’agira, en tout premier lieu, de rogner dans les dépenses courantes. Xavier Bettel a prévenu: chaque ministère devra procéder à sa propre analyse en vue d’identifier les sources d’économies possibles en matière de dépenses (lire l’interview en page 56). L’expérience menée à la Ville de Luxembourg, dont il avait les clés ces deux dernières années, a permis de réduire de 10% le poste des dépenses sans douleur apparente.

Mais d’une manière globale, c’est une nouvelle stratégie budgétaire que le gouvernement veut mettre en place, basée sur trois concepts clés: transparence, efficacité, économies. Il entrera dans les attributions d’une nouvelle task force d’améliorer, ces deux prochaines années, l’efficacité de ces dépenses publiques «à travers l’identification de solutions moins chères pour arriver au même résultat».

Mais surtout, le gouvernement va lancer une réforme structurelle du processus d’établissement et d’exécution du budget, selon l’approche zero-basedbudget (chaque exercice étant reconsidéré en repartant de zéro, sans s’appuyer sur les périodes antérieures). Il entend notamment intégrer des estimations budgétaires à moyen terme, en fixant un plafond global pour les dépenses agrégées au niveau de l’administration centrale et en effectuant «des analyses systématiques de sensibilité mesurant l’impact sur le budget des déviations par rapport aux hypothèses clés».

La fiscalité constituera évidemment un des leviers de la politique du nouvel exécutif qui sera le plus scruté, analysé, décortiqué, surtout en partant du principe que l’augmentation des recettes fiscales (et leur consolidation) est nécessaire pour parvenir à combiner réduction de la dette publique et maintien d’un niveau élevé de prestations étatiques (pensions, maladie, allocations familiales, service public…).

Et même si le gouvernement souhaite avant tout que ces recettes soient portées par la croissance économique, il ne pourra pas éviter de passer par la case «augmentation des impôts». À commencer par la TVA.

Les Verts, dans leur programme, avaient fortement critiqué l’augmentation de la taxe sur la valeur ajoutée, «injuste sur le plan social», annoncée par le précédent gouvernement et prédit qu’une nouvelle hausse du taux de TVA ferait encore plus vite croître la charge pesant sur les faibles et moyens revenus. Ils devront pourtant s’y faire: le taux de TVA sera bel et bien revu à la hausse de 2%, comme indiqué par le Vice-Premier ministre Étienne Schneider. Il s’agit, évidemment, de trouver une parade immédiate à la quasi-disparition des recettes de TVA relative au commerce électronique. Une opération qui n’empêche pas le Luxembourg de revendiquer le taux normal de la TVA le plus bas de l’Union européenne.La fiscalité directe sera également l’objet d’une profonde réforme, au terme de laquelle «tout le monde fera un effort», prévient Xavier Bettel (à l’exception des plus démunis, bénéficiaires du RMG, qui seront tout de même préservés). Pour l’heure, seul le principe même de réforme est acquis, mais aucune piste n’en est encore concrètement sortie. Tout juste sait-on que les actuels barèmes et tranches d’imposition seront revus, «dans un objectif d’équité sociale». Rien ne dit, donc, que l’introduction d’une nouvelle tranche d’impôt revendiquée par le LSAP (l’impôt sur les riches) et concernant les contribuables qui disposent d’un revenu annuel de 200.000 euros (en classe 1) et du double (en classe 2) sera bel et bien mise en œuvre.

Rien ne dit non plus qu’en matière de fiscalité des entreprises, le souhait des socialistes (proposition qui fut d’ailleurs soutenue par Jean-Claude Juncker lors de la campagne) de voir abaissé le taux d’affichage de l’impôt sur les entreprises et d’augmenter dans le même temps l’assiette imposable soit retenu.

Information renforcée

Ce qui est sûr, c’est que le gouvernement entend s’attaquer notamment au phénomène dit du Mittelstandsbuckel, par lequel la charge fiscale pesant sur un revenu imposable augmente plus rapidement que ledit revenu, ce qui pénalise généralement en premier lieu les classes moyennes.

L’exercice d’équilibriste ne sera pas aisé pour, à la fois, répondre aux besoins financiers de l’État et assurer un haut degré d’attractivité fiscale pour le pays. Ce sera là une des tâches d’un autre organe qui va être créé au sein du ministère des Finances: le Comité consultatif de la fiscalité, dans lequel siègeront des experts des secteurs public et privé. Sur sa feuille de route figure l’élaboration de propositions concrètes d’amélioration du système fiscal et d’augmentation de l’attractivité du Luxembourg.

Il s’agira surtout de préserver – et même de l’améliorer de nouveau – la prévisibilité et la stabilité du pays en matière fiscale, deux arguments massue lorsqu’il s’agit de convaincre des entreprises ou des investisseurs étrangers de venir s’établir au Grand-Duché.

Le parti libéral, lors de sa campagne, avait émis des doutes quant à la véracité des chiffres publiés, soupçonnant une situation financière des pouvoirs publics «pire qu’il n’a été admis jusqu’à maintenant», par le fait, notamment, que le véritable besoin de financement des assurances sociales n‘était pas encore connu.

D’où la volonté affichée par le nouvel exécutif de renforcer «significativement» l’information financière, sa transparence, l’audit interne et l’évaluation de la dépense. Il entend instaurer la publication d’un certain nombre de rapports, s’adressant aux commissions parlementaires en charge de superviser les budgets, mais aussi au grand public, dans un langage «compréhensible». Des audits internes seront également réalisés dans les ministères et coordonnés au niveau d’une nouvelle entité centrale logée au sein du ministère des Finances.

Voilà de quoi donner matière à Pierre Gramegna, qui a aussi désormais dans ses attributions le Trésor et le Budget.•